Quando l’Italia perse la propria sovranità

Una delle norme più controverse della nostra carta fondamentale è l’art. 11 Cost., il quale “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”. Una norma, dunque, che, per quanto poi emergerà dai lavori preparatori, aveva uno scopo ben preciso: permettere che l’Italia potesse aderire alle Nazioni Unite e contribuisse in questo senso – ferma la condizione di parità con gli altri Stati – alla nascita di un ordinamento che assicurasse la pace e la giustizia tra le Nazioni.

Un buon proposito che  però destò qualche perplessità durante la fase costituente. Come ebbe a dire l’on. Mario Cevolotto nella seduta del 3 dicembre 1946, “non [si] vede il motivo di introdurre nella Costituzione un principio di questo genere, che [sembra essere] piuttosto materia di trattative e di rapporti internazionali. Data la variabilità dei rapporti internazionali … farne cenno nella Costituzione vorrebbe dire cristallizzare una materia che è di per se stessa mutevole”.

E ne aveva ben ragione! Questa disposizione (e cioè il secondo periodo dell’art. 11 Cost.) è stata poi impropriamente utilizzata per legittimare (costituzionalmente) un progetto politico ed economico (Comunità Economica Europea, poi Comunità Europea e infine Unione Europea) che, invero, se per un verso poco o nulla aveva a che fare con la costruzione di un ordinamento che assicurasse la pace e la giustizia fra le nazioni (sic!), per altro verso avrebbe determinato, nei decenni successivi, una erosione della sovranità nazionale non prevista né accettata dalla nostra carta primigenia. Ne parlai, seppure in termini fuggevoli (e direi casuali), diversi anni orsono qui su Qelsi (negli ultimi tempi ne ho parlato sul blog Il Petulante).

Ora, posso comprendere la difficoltà nell’intuire la problematica, soprattutto perché lambisce il terreno tecnico del sovranismo costituzionale, e anche perché questo terreno (non a caso!) viene poco battuto dai giuristi italiani (solo alcuni coraggiosi osservatori e commentatori sovranisti negli ultimi anni hanno denunciato il vulnus; meritano sicuramente menzione, a livello giuridico-politico, Stefano D’Andrea, Giuseppe Palma, Marco Mori e prima ancora, già nel lontano 2001, Aldo Bernardini, con la sua opera La sovranità violata nei processi normativi internazionali ed europei). Ma se la difficoltà non è messa in discussione, è anche vera l’importanza nel fare uno sforzo per comprendere la trappola in cui siamo cascati. E per afferrare meglio i contorni pericolosi di questa trappola, è necessario porsi soprattutto una domanda: cosa si intende esattamente con la locuzione “l’Italia consente limitazioni della propria sovranità”? Davvero con questa norma è possibile cedere pezzi della sovranità nazionale?

Ovviamente no, e comprenderlo è utile focalizzarci sul concetto di sovranità. Questa – è noto – attiene all’originarietà dello Stato e al fatto che esso – Stato – inteso come ente supremo, non derivi da un altro ordinamento sovraordinato, ovvero non abbia sopra di sé un ordinamento dal quale promani il proprio potere sovrano. Uno Stato, dunque, può dirsi sovrano quando superiorem non recognoscens, e cioè quando non riconosce alcun potere a sé superiore o prevalente ovvero ancora legittimante, e dunque sia esso stesso supremo, trovando nella propria originarietà la legittimazione del proprio potere d’imperio e della propria indipendenza esterna.

Ebbene, se ciò è vero, qualsiasi limitazione alla sovranità sconfessa indiscutibilmente questo assioma, poiché ammette che lo Stato possa limitare il proprio potere sovrano in ragione della presenza di un altro ente che eserciti un potere sovrano quanto meno corrispondente e uguale a quello limitato. Eppure, se ciò sembra essere incontestabile, è anche vero che lo Stato è un ente che si muove all’interno di una comunità interstatale (o internazionale), e non opera in un contesto isolato, ove non ci sono altri attori. Di guisa che la limitazione di sovranità è accettata ed è accettabile fintanto che questa operi esternamente allo Stato, e cioè fintanto che i limiti alla sovranità non incidano sulle regole interne (e sugli eventuali processi democratici di formazione della volontà statale), ma operino sulle regole internazionali, e dunque sul piano dei rapporti tra Stati sovrani (a titolo di esempio, potrebbe essere considerato un limite accettabile alla sovranità, la regola internazionale secondo la quale lo Stato non possa invadere od occupare arbitrariamente il territorio di un altro Stato). E del resto – come si è già detto – era proprio questo lo scopo originario dell’art. 11 Cost., là dove viene previsto che l’Italia consente limitazioni alla propria sovranità per la costruzione di un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni.

Ben diversa, invece, è la cessione di sovranità. La quale implica, invece, una devoluzione del potere sovrano statale a un’entità sovraordinata meglio definita come struttura politica ed economica sovranazionale; e va da sé che per potere sovrano si intende il potere di imporre leggi vincolanti non solo agli organismi statali nazionali, ma anche e soprattutto ai cittadini. Il potere d’imperio di questa entità sovranazionale incide, in questo senso, sia nei rapporti tra Stati e sia nei rapporti tra i singoli cittadini e i cittadini e le autorità. Il tutto, magari, con la possibilità di imporre la disapplicazione o la non applicazione delle norme statali, comprese quelle costituzionali (considerate in una posizione gerarchicamente inferiore), che siano in conflitto con quelle sovranazionali. Ed è quello che accade, per esempio, con i regolamenti e le direttive comunitarie, che prevalgono sulle leggi statali.

Cosa è accaduto dunque con l’art. 11 e l’Unione Europea? Ovviamente non si può approfondire di molto il discorso. Si può solo dire che la norma – che prevede appunto limitazioni di sovranità per le finalità che abbiamo potuto osservare – è stata utilizzata per dare copertura costituzionale alle cessioni di pezzi di sovranità a quella che poi sarebbe diventata l’Unione Europea. Come ciò sia potuto accadere è un mistero relativo, poiché l’opera erosiva della sovranità e il modus procedendi non sono racchiusi in documenti top secret, che potrebbero alimentare le fantasie del complottismo un tanto al chilo, ma in pubbliche sentenze: quelle della Corte di Giustizia Europea da una parte, che hanno affermato più volte la primazia del diritto comunitario sul diritto interno (paradigmatica è la sentenza Enel/Costa del 1964) e quelle della Corte Costituzionale che, quasi all’unisono con le pronunce della Corte europea (e dopo una prima resistenza), hanno utilizzato proprio l’art. 11 per legittimare la prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno (il riferimento storico è la sentenza n. 183/1973), ivi comprese le norme costituzionali che non rappresentino i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico italiano e i principi di tutela delle persona umana (quelli che i giuristi definiscono controlimiti).

In questo contesto, in cui l’art. 11 è stato forzatamente utilizzato per realizzare un progetto che si poneva e si pone tuttora in netto contrasto con la nostra Costituzione, e precisamente con le finalità proprie della Carta, quali la realizzazione dell’uguaglianza sostanziale, la piena occupazione e la tutela del risparmio, attraverso il delineato modello economico costituzionale, è intervenuto poi il legislatore costituzionale che con due discutibili riforme (soprattutto perché poco dibattute e perché sospettate di una “rottura della Costituzione”), e segnatamente le riforme del 2001 e del 2012, ha di fatto confermato e costituzionalizzato la cessione di sovranità (cosa che altri Stati europei si sono ben guardati di fare!), subordinando e vincolando da una parte le leggi del Parlamento sovrano alle norme formate in sede internazionale ed europea (art. 117 Cost., primo comma, novellato) e negando dall’altra il modello economico costituzionale anzidetto, attraverso l’introduzione del pareggio di bilancio (art. 81 Cost. novellato): condizione questa che si è resa evidentemente necessaria per realizzare e perseguire il modello economico europeo (art. 2, TFUE), le cui finalità sono differenti e persino opposte rispetto a quelle delineate nella Carta fondamentale, e che possono essere sintetizzate nella stabilità dei prezzi e nelle politiche cosiddette austere di contenimento dell’indebitamento e della spesa pubblica (invece cuore pulsante dell’economia disegnata negli artt. 41-47 Cost.). Che tradotto nella lingua della ormai stranota casalinga di Voghera, significa povertà, deindustrializzazione, disoccupazione, colonizzazione e pressione fiscale alle stelle.

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Qelsi Quotidiano

Giornale Online registrato presso il Tribunale di Roma al n. 178/2013 del 10 luglio.
Direttore Editoriale: Silvia Cirocchi.

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